Эксперт ЦЭИР Бахтишод Хамидов рассматривает роль государственной промышленной политики в ракурсе современных реалий мира и Узбекистана. Читайте полную версию статьи, которая вышла в 10 номере журнала "Экономическое обозрение".
Промышленная политика – это стратегическая нацеленность государства развивать страну через поддержку отдельных секторов экономики.
ЮНКТАД определяет промышленную политику как «согласованные, целенаправленные, сознательные усилия со стороны правительства по поощрению и развитию конкретной отрасли или сектора с помощью набора инструментов госвмешательства».
Сторонники промышленной политики утверждают, что это единственная парадигма, обеспечивающая реальный экономический рост и необходимые структурные преобразования. По их мнению, развивающиеся страны никогда не смогут выйти из зависимости от внешней помощи, если они не будут использовать промышленную политику, необходимую для преобразования национальной промышленности и диверсификации экономики (Rowden, 2011).
Существуют разные теории по поводу поддержки экономического развития. Самый распространенный подход – неоклассическая теория – предполагает, что либеральные рынки сами по себе эффективно распределяют ресурсы в экономике и правительства вряд ли способны улучшить ситуацию. Ими подчеркивается сложность достижения эффективности вмешательства со стороны правительства.
Но после глобального экономического кризиса 2008 года заново вошла в обиход и стала популярной теория новой структурной экономики, которая предполагает широкое применение инструментов промышленной политики для поддержания долгосрочного развития страны. Ее популярности способствовали два фактора. Первый – западные страны все чаще и чаще стали прибегать к применению инструментов промышленной политики. Второй – успехи восточноазиатских стран, в том числе и Китая, которые были обусловлены именно промышленной политикой этих стран.
Разница между школами
|
Неоклассическая школа |
(Новая) Структурная школа |
|
Государство не играет никакой экономической роли |
Государство ответственно за реализацию национальной стратегии развития |
|
Фундаментальным институтом экономического роста является гарантия прав собственности |
Основой экономического развития является национальная стратегия развития |
|
Реформы должны быть направлены на сокращение доли государства в экономике и дерегулировании рынка |
Индустриальная политика должна быть стратегической целью и играть ключевую роль в перераспределении доходов |
|
Курс национальной валюты должен быть «плавающим» |
Курс национальной валюты может быть завышен для обеспечения соответствия роста заработной платы росту производительности |
|
Рост экономики должен финансироваться за счет зарубежных инвестиций |
Рост экономики должен финансироваться за счет внутренних накоплений |
Следует подчеркнуть, что доминирующее мышление в области инструментов промышленной политики со временем меняется. Ранее промышленная политика была увязана с импортозамещением, в частности, с защитой торговли (тарифы). Основное внимание уделялось внутренним рынкам. Впоследствии, особенно в 80-е годы, некоторые страны начали уделять основное внимание поощрению экспорта. Использовалось сочетание политики, ориентированной как на импорт, так и на экспорт: при этом ограничения на импорт использовались для защиты отечественных производителей на внутреннем рынке и параллельно оказывалась поддержка экспортерам (субсидии) для выхода на внешние рынки (Dornbusch, Rudiger, et al., 1987).
Этапы отношения к промышленной политике
|
Этапы |
Принципы |
|
1940-1960 годы |
– Индустриализация необходима для развития стран. – Сбои рынка препятствуют индустриализации без вмешательства государства. – В развивающихся странах рыночные сбои широко распространены. – Необходимо применение индустриальной политики, в частности, защита зарождающихся отраслей промышленности, государственной собственности и государственная координация. |
|
1970-1990 годы |
– Практические препятствия эффективной промышленной политике считаются значительными. – Сбои правительства хуже, чем сбои рынка. Промышленная политика – это расточительство и поиск ренты для чиновников. – Либерализация торговли (экспорт), приватизация и привлечение ПИИ наряду с макроэкономической стабильностью и минимальным вмешательством государства являются основными требованиями для роста и индустриализации. – Эпоха Вашингтонского консенсуса (особенно после долгового кризиса начала 80-х годов) и повсеместность программ структурной перестройки Всемирного банка и МВФ. |
|
2000 год и по сей день |
– Присутствуют и рыночные, и правительственные сбои. – Надо задаваться вопросом «как» организовать промышленную политику, а не «почему». – Институциональные возможности важны. Нужно учитывать политический контекст. – Гибкость в практике применения промышленной политики имеет важное значение. – Существуют различия в отношении того, в какой степени необходимо определить сравнительные преимущества, а не сам принцип. – Инновации и технологическая модернизация должны быть центральной целью промышленной политики. – Содействие развитию национальных инновационных систем должно быть важной целью промышленной политики. |
Источник: Naudé, W. (2010a), “Industrial Policy: Old and New Issues”, Working Paper No. 2010/106, United Nations University, World Institute for Development Economics Research, September 2010
Споры о промышленной политике
Как известно, Вашингтонский консенсус как эталон экономической политики потерпел неудачу (Д. Стиглиц, 2018). По мнению экс-вице-президента Всемирного банка Джастина Лина, это произошло именно потому, что в нем недооценивалась роль государства в поддержке новых секторов экономики, соответствующих конкурентным преимуществам страны (Лин, 2014).
В то же время, несмотря на то, что западные страны за рамками своих границ лоббируют либерализм, у себя в стране они часто применяли и применяют инструменты промышленной политики. В частности, наиболее динамичный рост их промышленного сектора приходился на период жесткой защиты внутреннего производства в этих странах.
История показывает, что именно поддержка развития обрабатывающей промышленности являлась основой экономической трансформации и развития как развитых, так и восточноазиатских стран. Правда, в последние десятилетия отмечается, что во многих развитых странах производственный сектор сокращается (исключая Южную Корею, где промышленное производство стабилизировалось на уровне около 40% ВВП).
Однако, согласно мнению профессора Гарвардского университета Ха Джун Чанга, это не обязательно означает, что в абсолютном выражении богатые страны стали производить меньше промышленных товаров. Большинство богатых стран действительно становятся деиндустриализованными с точки зрения занятости. В большинстве государств, но не во всех, данный процесс сопровождается сокращением доли обрабатывающей промышленности в объеме производства. Однако большая часть этого сокращения происходит из-за снижения цен на продукты, по сравнению с ценами на услуги, что стало возможно благодаря более быстрому росту производительности труда в промышленной сфере. Кроме того, многие услуги, которые раньше были внутренними службами производственных компаний, в настоящее время отданы на аутсорсинг. Такое положение дел создает иллюзию, что услуги стали более важными для этих стран, чем есть на самом деле.
Анализ показывает, что страны с более развитыми производственными секторами растут быстрее, чем другие, а в государствах с более разнообразными видами товаров доходы выше, что свидетельствует о том, что сложность поизводимых продуктов и их экспорт имеет первостепенное значение для развития экономики (Collier, OECD). Все быстрорастущие развивающиеся страны при поддержке государства с течением времени осваивали более сложные секторы экономики, а медленно развивающиеся страны, наоборот, уходили из более сложных отраслей.
Существуют и эконометрические доказательства того, что те страны, которые производят более сложные товары, растут быстрее (Хаусманн, Хван и Родрик, 2007). Это обосновывается тем, что сложные продукты воплощают в себе передовые знания страны и высокую производительность. По мере изменения производственной базы от более низкого уровня сложности к более сложному открываются новые возможности для экспорта, знания становятся более обобщенными, а производительность повышается, что позволяет лучше использовать возможности глобального рынка и адаптироваться к потрясениям.
По мнению таких влиятельных экономистов, как Д. Родрик и Д. Стиглиц, именно внешние факторы (экстерналии) и нарушения координации лежат в основе недоразвитости многих стран сегодня. Другими словами, заложенные в неоклассической теории допущения и закономерности, которые построены на опыте развитых стран, не работают в условиях развивающихся стран. В то же время развивающимся странам обычно рекомендуют применять рыночные институты «передовой практики» или «глобальные стандарты», используемые богатейшими странами, хотя развивающиеся государства явно не имеют возможностей для эффективного управления такими институтами.
Факторы сбоев рынка в развивающихся странах
Для преодоления таких «сбоев» рынка необходимы национальные стратегии структурных изменений и хорошо проработанная промышленная политика, без чего многие развивающиеся страны не способны подняться по экономической лестнице, оказываясь в ловушке группы стран с низким или средним уровнем доходов.
Показательные сопоставления
После 80-х годов экономики Китая и Вьетнама продолжали расти, в то время как экономики постсоветских стран потерпели коллапс и стагнацию. Согласно неоклассической теории роста, Китай и Вьетнам, которые применяли двухпутный (постепенный) переход к рынку, должны были потерпеть неудачу, а постсоветские страны, применявшие «шоковую терапию», – J-образный рост. Но этого не произошло.
Элементы промышленной политики восточноазиатских стран
Япония создала сильное «пилотное агентство» (MITI), государство поддерживало тесное сотрудничество с крупными национальными компаниями частного сектора, строго регулировало банковскую деятельность, ставило виртуальные запреты на деятельность транснациональных компаний.
Корея применяла более плановый подход, чем Япония. Был создан Совет по экономической политике и экономическому планированию, который контролировал даже бюджет, созданы госпредприятия (например, POSCO), все банки до середины 1980-х годов находились в государственной собственности. Но основная ставка делалась на частные конгломераты (чеболи).
На Тайване, несмотря на более дружелюбное отношение к ТНК, экономика в большей степени зависела от государственных предприятий (производящих 16% ВВП), банки принадлежали государству.
В Сингапуре госпредприятия производили более 20% ВВП.
Факторы необходимости промышленной политики
По мнению профильных международных организаций, в частности, Всемирного экономического форума, необходимость использования промышленной политики обусловлена несколькими факторами.
Во-первых, во многих пострадавших от последствий экономического кризиса странах существует давление со стороны общества сокращать безработицу и стимулировать рост. В некоторых восточноевропейских странах безработица среди молодежи доходит до 50%. Рыночный механизм не в состоянии решать эту проблему.
Во-вторых, от правительств требуется решение сложных кризисных ситуаций в области финансов, экономики, продовольствия, здравоохранения и окружающей среды. Это те направления, которые в меньшей степени интересует частный сектор.
В-третьих, необходимость развития обрабатывающего сектора. На практике широко распространены взгляды одного из самых влиятельных экономистов мира Дэни Родрика, который считает, что ни одна страна не может преодолеть нищету или изменить свой относительный доход без структурных изменений и модернизации обрабатывающей промышленности.
В-четвертых, страны с низким и средним уровнями доходов хотят более активно участвовать в глобальных производственных цепочках и развивать свои сравнительные преимущества в трудоемких, а также стратегических технологических/капиталоемких секторах, так как обычно сравнительные преимущества не даются от природы (given), а создаются (created). Иначе бы сегодня Южная Корея экспортировала только рыбу и морские водоросли. Поэтому многие экономисты акцентируют внимание на «недостающих факторах» (капитал, технологии, предпринимательство), которые не накапливаются автоматически.
В развивающихся странах несовершенные рынки капитала, технологические и денежные экстерналии приводят к недостатку инвестиций. Кроме того, ожидания инвесторов часто требуют механизма стимулирования инвестиций в новые приоритетные отрасли. В условиях слабого частного сектора и ограниченности капитальных ресурсов только государство имеет потенциал для мобилизации и перераспределения ресурсов.
В-пятых, после успеха быстрорастущих экономик, таких как Китай, Индия и Корея, которые использовали инструменты государственного вмешательства в экономику, хотя ранее утверждалось обратное, развитые страны ощущают коммерческое соперничество с их стороны, а страны с низким и средним уровнями доходов пытаются применить их опыт. Лауреат Нобелевской премии Джозеф Стиглиц считает, что в каждой стране есть промышленная политика, просто некоторые страны этого не знают.
Многие государства работали над замещением импорта внутренним производством (через тарифы, квоты, лицензирование импорта и нормирование иностранной валюты, внутренние требования и льготные кредиты) и использовали государственное планирование для поддержки целевых приоритетных секторов. При этом ряд стран, достигнувших выдающихся успехов в экономическом развитии, использовали такие же инструменты защиты, как и потерпевшие неудачу государства.
Определение приоритетных отраслей
Под промышленной политикой понимается как стимулирование конкретных отраслей и секторов экономики, так и реализация стратегий национального развития. Но в любом случае одним из главных вопросов является выбор приоритетных отраслей, обеспечивающих долгосрочное развитие. В мировой практике наиболее широко распространены три основные подхода к структурным изменениям и выбору приоритетных отраслей.
Первый подход достижения быстрых и устойчивых темпов роста путем постепенных структурных преобразований основан на переходе от низкопродуктивного и низкооплачиваемого труда к высокопродуктивному и высокооплачиваемому труду, с развитием отраслей, отвечающих таким требованиям. Основным ресурсом (резервом) роста для развивающейся страны в условиях высокой конкуренции на внешнем рынке является развитие секторов и отраслей, расположенных в центре некой продуктовой карты (product space), что дает возможность быстрой диверсификации и модернизации своего экспорта. Э
то возможно в силу того, что секторы (отрасли), расположенные в центре этой карты, имеют тесную взаимосвязь друг с другом с точки зрения схожих ресурсных и технологических требований к производству. Согласно этому подходу, странам, исходя из своих конкурентных преимуществ, необходимо развивать такие секторы, как переработка кожи, резины, металлов, текстиль, энергетика, офисное оборудование и обработка данных, электроника, автомобилестроение, военное оборудование, химическая промышленность и др.
Суть второго подхода заключается в том, что рост экономики достигается по мере модернизации приоритетных секторов и отраслей экономики, по которым страна имеет конкурентные преимущества, так как именно в них производительность всех ресурсов производства (производительность труда, капиталоотдача, водоэффективность, энергоэффективность и др.) достигает своих высших пределов. Это возможно при условии, когда в производственном процессе используются преимущественно те ресурсы, которые больше доступны для страны, так как ведут к снижению издержек и повышению конкурентоспособности выпускаемой продукции.
Также утверждается, что развивающейся стране необходимо использовать ее потенциальные преимущества позднего появления на рынке, с более низкими издержками и рисками модернизации и диверсификации секторов с конкурентными преимуществами. При этом, в зависимости от своих конкурентных преимуществ, страна развивает легкую промышленность или тяжелую промышленность или электротехнику или др.
Согласно третьему подходу, рост экономики определяется ее технологической структурой, принадлежностью страны к тому или иному технологическому укладу. В настоящих условиях перехода к новому технологическому укладу у развивающихся государств появляется возможность участвовать в формировании воспроизводственного контура пока еще полностью не освоенного нового технологического уклада, ориентируясь на уже накопленный инвестиционно-технологический опыт развитых стран. Это, в основном, такие секторы и отрасли, как наноэлектроника, биотехнологии, лазерная технология, наноматериалы, здравоохранение, телекоммуникации, сельское хозяйство, авиа-, судно-, приборостроение и др.
Формирование промышленной политики
Экс-вице-президент Всемирного банка Джастин Лин изложил шесть шагов формирования промышленной политики.
1) Правительство определяет перечень товаров и услуг, произведенных за предыдущие два десятилетия в динамично растущих странах с аналогичной обеспеченностью ресурсами и средним ВВП в два раза выше.
2) В составленном перечне государство отдает приоритет тем продуктам, которые отечественные частные фирмы уже начали производить, и помогает устранить препятствия на пути их роста и модернизации.
3) Некоторые из перспективных продуктов могут быть совершенно новыми для отечественных фирм. В таких случаях государство может принять конкретные меры по привлечению фирм из стран с более высоким уровнем доходов для инвестирования в эти отрасли.
4) Государству следует обратить внимание на успешное освоение частными предприятиями выпуска продукции, не включенной в перечень, и оказать поддержку этим производствам.
5) В развивающихся странах с плохой инфраструктурой и недружественной деловой средой государство может инвестировать в индустриальные парки или специальные экономические зоны и привлекать отечественные и/или иностранные фирмы, желающие инвестировать в целевые отрасли.
6) Государство должно давать ограниченные стимулы для отечественных фирм или иностранных инвесторов, которые работают в рамках перечня приоритетных продуктов.
Профессор Гарвардского университета Ха Джун Чанг на основе анализа опыта развитых и развивающихся стран мира подчеркивает следующие ключевые моменты:
– страны использовали очень разнообразные инструменты промышленной политики. Даже в самом регионе Восточной Азии наблюдается довольно много различий;
– создавались как пилотные агентства по планированию (EPB в Корее, CGP в Франции), так и линейные министерства (MITI в Японии), координационные комитеты (IDB на Тайване, EDB в Сингапуре), секторальные агентства (NASA, ARPA или NIHs в США), государственные предприятия (в Сингапуре, на Тайване, во Франции, Финляндии, Австрии, Норвегии);
– создавались государственные учреждения для выполнения специфических функций, такие как государственные научно-исследовательские институты (Фраунгофер в Германии, NIH в США, EMBRAPA в Бразилии, KAIST и ETRI в Кореи, CORFO в Чили), государственные консалтинговые агентства для малых фирм (IDB на Тайване) или фермеров (в США, Японии), экспортно-маркетинговые агентства (JETRO в Японии, ProChile в Чили, Совет по сельскохозяйственному маркетингу в Дании);
– для поддержания постоянного диалога с частным сектором организовались соответствующие форумы (трехсторонние комиссии в скандинавских странах, дискуссионные советы в Японии и Корее), бизнес-ассоциации (общие или отраслевые) могли определять стандарты (особенно в отношении качества) и контролировать выполнение требований своими членами;
– создавались финансовые учреждения государственного сектора (государственные универсальные банки во Франции, в Кореи, Германии и на Тайване) и/или поощрялись банки частного сектора к долгосрочному финансированию посредством целевых кредитных программ;
– формировались государственные банки развития/инвестиционные банки (KfW в Германии, JDB в Японии, KDB в Корее, BNDES в Бразилии), государственные банки специального назначения (МСП, сельское хозяйство и т.д.), государственные венчурные фонды (SITRA и Tekes в Финляндии), осуществлялись государственное финансирование НИОКР (в США, ЕС), «прямые кредитные программы» со стороны банков частного сектора (в Японии).
Дэни Родрик (вместе с соавторами) посвятил 9 научных трудов вопросу промышленной политики. На основе многолетнего изучения данного вопроса он делает следующие основные выводы:
– государству следует вмешиваться в экономику только в тех случаях, когда оно имеет долгосрочные интересы. Промышленная политика должна начинаться с видения того, где экономика должна быть через 20 или 30 лет;
– успешная промышленная политика должна реализоваться в комплексе с другими направлениями политики государства и определять сегодняшние и перспективные приоритетные секторы экономики. Секторальная политика должна опираться на стратегию, учитывающую необходимость развития инноваций, образования и экологической устойчивости;
– проведение промышленной политики должно входить в задачи правительства во главе с премьер-министром. Важно учитывать мнение парламента, граждан, экспертов и фирм. Промышленная политика должна создать атмосферу сотрудничества между правительством и частным сектором. Она должна быть ориентирована на отдельные виды деятельности, а не на отдельные фирмы;
– страны Восточной Азии, как правило, отдавали приоритет отдельным секторам и определяли важные технологии. Фирмы, следующие этим стратегиям, получали более дешевые кредиты и более высокие субсидии. Но все эти страны также опирались и на рыночные механизмы;
– промышленная политика должна предотвращать инвестирование в старые технологии, так как компании обычно инвестируют туда, где они были успешными в прошлом;
– промышленная политика должна создавать новые сравнительные преимущества и помогать странам диверсифицировать экономику, стимулировать экспорт, не препятствовать импорту и благоприятствовать конкуренции. Антиэкспортная предвзятость политики импортозамещения наряду с отсутствием внутренней конкуренции препятствует инновациям и поощряет поведение, направленное на поиск ренты со стороны чиновников;
– макроэкономическая политика может помочь поддерживать конкурентоспособный обменный курс, через высокий уровень совокупного спроса через процентные ставки, управления бизнес-циклами и экономическими потрясениями с помощью антициклической политики, контроль за неустойчивыми потоками капитала.
Эксперты UNU-WIDER на основе изучения опыта восточных стран пришли к выводу, что успех этих государств зависел от четырех ключевых факторов: прогресса в основах, прогресса в экспорте, прогресса в возможностях фирм и образования, а также урбанизации.
Следовательно, под промышленной политикой понимается целый ряд отраслевых, макро- и микроэкономических политик на долгосрочную перспективу, что обуславливает целесообразность формирования всеобъемлющей стратегии долгосрочного развития, направленной на создание конкурентных преимуществ.
Штрихи национального опыта
Узбекистан активно поддерживал развитие своей промышленности, используя те же инструменты, что и Корея, – импортные пошлины, налоговая поддержка экспортеров и др., и оказался единственной страной постсоветского пространства, в которой выросла доля промышленности в ВВП, а также доля машиностроения и химии. Более того, по индексу диверсификации экспорта показатели Узбекистана лучше, чем показатели многих других стран СНГ.
По данным ОЭСР для экспортной корзины Узбекистана характерна одна из наиболее высоких степеней диверсификации в Центральной Азии, и перечень стран, с которыми он ведет торговлю, шире, чем у большинства соседей по региону, что является положительным результатом с точки зрения обеспечения долгосрочных темпов экономического роста.
Следует также обратить внимание на то, что отрасли, поддерживаемые государством, имеют высокие значения мультипликатора, то есть их рост вызывает сопутствующий рост в смежных отраслях, и в числе этих отраслей находятся и те, которые были созданы уже в период независимости.
Наибольшие значения мультипликатора наблюдаются в следующих отраслях:
– производство машин, оборудования, автотранспортных средств, трейлеров и полуприцепов – 2,41 (это значит, что увеличение производства машин и оборудования на 1 сум приводит к увеличению производства во всех секторах экономики на 2,41 сума);
– производство текстильных изделий и одежды – 2,34;
– производство кожаной и относящейся к ней продукции – 2,24;
– производство компьютеров, электронной, оптической продукции и электрического оборудования – 2,15;
– производство продуктов питания, напитков и табачных изделий – 2,12.
Это свидетельствует об обоснованном выборе поддерживаемых отраслей и направлений.
Вместе с тем, при дальнейшем формировании и проведении промышленной политики целесообразно более полно учитывать широкий зарубежный опыт в этом направлении и обратить внимание на следующие моменты.
- Необходимость составления списка приоритетных секторов и технологий на ближайшие десять лет для того, чтобы принимать более эффективные решения при выборе направлений секторальной поддержки.
- Упор следует делать больше на промышленном производстве, в меньшей степени на сельском хозяйстве и услугах. Все страны мира, в том числе и участники ВТО, сильно защищают свои внутренние рынки сельскохозяйственных продуктов.
- Необходимо поощрять диверсификацию экономики, а не специализацию на одной деятельности, ведь, как показывает опыт большинства успешных стран, более сложная структура экономики и экспорта обеспечивает стабильный долгосрочный экономический рост.
- Субсидии более предпочтительны, чем тарифы, так как последние ограничивают конкуренцию и не способствуют инновационному развитию.
- Необходимы дальнейшее укрепление инвестиционного климата для эффективного привлечения инвестиционных ресурсов в перерабатывающие отрасли экономики, по которым страна имеет конкурентные преимущества (например, наукоемкие производства конечной продукции с большой долей сборочных и наладочных работ, такое как производство ЭВМ, конторского оборудования, калькуляторов и др.), и создание новых перспективных отраслей с учетом последних тенденций развития мировой экономики.
- Развитие телекоммуникаций и интернет-революция уже повлияли на международную интеграцию, что приводит к растущей торговле информацией и технологиями, услугами аутсорсинга, а также к миграции высококвалифицированных специалистов. С учетом этого нужно поддерживать развитие современных видов услуг с целью создания условий для дальнейшей интеграции в мировой рынок.
